گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل: تحلیل الگوی رفتاری گروه ویژه در قبال ایران
محورهای موضوعی : اقدامات و سیاست‌های سازمان‌ها
رحیم بایزیدی
1
(گروه روابط بین الملل)
کلید واژه: گروه ویژه اقدام مالی (FATF)ایران, اقتصاد جهانی سیاست بین‌الملل رژیم‌های بین‌المللی,
چکیده مقاله :
گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، یکی از نهادهای مهم مالی جهان است که در ابتدا با هدف مبارزه با پول‌شویی از طریق تنظیم استانداردهای مالی و قانونگذارانه تأسیس شد و بعدها اهدافی همچون مبارزه با جرایم سازمان‌یافتۀ فراملی، مقابله با تأمین مالی تروریسم و اشاعۀ تسلیحات کشتار جمعی نیز به منظومه مأموریت‌های این نهاد افزوده شد. بن‌مایۀ فعالیت‌های گروه ویژه را چهل توصیۀ اصلی این نهاد تشکیل می‌دهد که متون تفسیری آنها نیز ضمیمۀ این توصیه‌ها شده است. مبنای مشروعیت توصیه‌های گروه ویژه را برخی کنوانسیون‌ها و قطعنامه‌های سازمان ملل تشکیل می‌دهد. این نهاد به‌خصوص پس از بروز حملات تروریستی یازده سپتامبر، قدرت بیشتری پیدا کرد تا جایی که از آن به‌عنوان یکی از مهم‌ترین رژیم‌های بین‌المللی در حوزۀ مالی و بانکی یاد می‌شود. پرسش اساسی که در این زمینه مطرح می‌شود، جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در نظام اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل و همچنین الگوی رفتاری آن در قبال ایران است. در پاسخ به این پرسش، این فرضیه طرح گردیده که گروه ویژه اقدام مالی بخشی از رژیم بانکی و مالی بین‌المللی است که با ارجاع به کنوانسیون‌های بین‌المللی و قطعنامه‌های سازمان ملل، ضمن کسب مشروعیت؛ حوزۀ اقتدار، اختیارات و اثرگذاری فراحاکمیتی خود را در عرصه‌های اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل گسترش داده است. برای پرداختن به این مسئله، ابتدا به اسناد مهم بین‌المللی در زمینۀ مبارزه با پول‌شویی که زمینه‌ساز تشکیل گروه ویژه اقدام مالی بوده‌اند، اشاره شده است. در ادامه بررسی روندپژوهانه‌ای از تحول تاریخی گروه ویژه انجام شده تا با استفاده از روش توصیفی - تحلیلی به جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل پرداخته شود. درنهایت نیز تحلیل جامعی از الگوی رفتاری گروه ویژه اقدام مالی در مواجهه با ایران در طول دو دهۀ اخیر به‌عنوان مطالعۀ موردی ارائه شده است.
The Financial Action Task Force (FATF) was initially established to combat money laundering, and later objectives such as combating transnational organized crime, countering the financing of terrorism, and the proliferation of weapons of mass destruction were added to its mission. The activities of FATF are based on the 40 main recommendations of this institution, the interpretive texts of which are also attached to these recommendations. The basis for the legitimacy of the FATF recommendations is some UN conventions and resolutions. This institution gained more power, especially after the 9/11 terrorist attacks, to the point where it is considered one of the most important international regimes in the field of financial and banking standards. The main issue in this regard is the position of the FATF in the global economic system, international politics and also its behavior pattern towards Iran. In response to this question, it has been hypothesized that the FATF is part of the international banking and financial regime, which, by referring to international conventions and UN resolutions, has increased its international legitimacy and sought to It has expanded its supranational authority and influence in the fields of global economics and international politics. To address this question, we first examine the important international instruments in the field of combating money laundering that led to the formation of the FATF. Following is a trend study of the historical development of the FATF to use the descriptive-analytical method to examine the position of the Financial Action Task Force in the global economy and international politics. Finally, a comprehensive analysis of the FATF's exposure to Iran over the past two decades is presented.
شیرخانی، محمدعلی و بایزیدی، رحیم (1398). جریان بین‌المللی سرمایه انسانی و توسعه اقتصادی در ایران و ترکیه. پژوهشنامه ایرانی سیاست بین‌الملل، 8(1)، 97-120.
نمامیان، پیمان و عباسی، صمد (۱۳۹۱). تأملی در قطعنامه ۱۳۷۳ شورای امنیت: تغییر ماهیت در تعهدات و الزامات حقوقی مبارزه با تروریسم. فصلنامه مطالعات بین‌المللی پلیس،3(9)، 149-168.
Ali, F. (9 November, 2019). FATF and global Politics. From: www.brecorder.com/news/542935/.
FATF (10 May, 2021). About: https://www.fatf-gafi.org/about/.
FATF (15 May, 2017). From: www.fatf-gafi.org/publications/ fatfgeneral/ documents/fatf-at-g7-meeting-in-bari-italy.html.
FATF 25 Years Beyond (2014). From: www.issuu.com/fatf/docs/fatf_25_years.
FATF Annual Report of 1993-1994 (1994). FINANCIAL ACTION TASK FORCE ON MONEY LAUNDERING. From: www.fatf-gafi.org/media/ fatf/documents/reports/ 1993%201994%20ENG.pdf.
FATF Guidance (2013). From: www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/ recommendations/Guidance-PEP-Rec12-22.pdf.
FATF Recommendations (1996). Financial Task Force on Money Laundering. From: www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/ pdfs/ FATF%20Recommendations%201996.pdf.
FATF Recommendations (2012): From: www.fatf-gafi.org/media/fatf/ documents/ recommendations/ pdfs/FATF%20Recommendations% 20 2012. pdf.
FATF Public Statement (16 October 2008). From: www.fatf-gafi. org/ publications/ high-risk- and- other-monitored-jurisdictions/ documents/ fatfstatement-16october2008.html.
FATF Public Statement (21 February 2020). From: www.fatf-gafi.org/ publications/high-risk-and- other- monitored- jurisdictions/ documents/ call- for-action-february-2020.html.
FATF Public Statement (24 June 2016). From:www.fatf-gafi.org/ publications/ high-risk- and- other- monitored- jurisdictions/ documents/ public- statement- june-2016.html.
FATF Public Statement (25 February 2009). From: www.fma.gv.at/ download.php?d=1475.
FATF Public Statement (27 February 2015). From:www.fatf-gafi.org/ publications/ high-risk-and-other-monitored-jurisdictions/ documents/ public-statement-february-2015.html.
FATF Public Statement (28 February 2008). From: www.fatf-gafi.org/ publications/ high-risk- and-other- monitored-jurisdictions/documents/ fatfstatement-28february2008.html.
FATF Public Statement (28 February 2018). From: www.fatf-gafi.org/ publications/ high- riskandnon- cooperativejurisdictions/ documents/ public- statement-february-2018.html.
International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism (1999). From: www.un.org/law/cod/finterr.htm.
Mugarura, N. (2016). The Global Anti-Money Laundering Regulatory Landscape in Less Developed Countries, Routledge.
Nance, M. T. (2017). The regime that FATF built: an introduction to the Financial Action Task Force. Crime, Law and Social Change, 69, pp.109–129.
Pisa, M. (2019). Does the Financial Action Task Force (FATF) Help or Hinder Financial Inclusion? A Study of FATF Mutual Evaluation Reports. Center for Global Development, CGD Policy. Paper 143. From: www. cgdev. org/sites/default/files/does-financial-action-task-force-fatf-help-or- hinder-financial-inclusion-study-fatf.pdf
Ryder, N. (2008). The Financial Services Authority and Money Laundering a Game of Cat and Mouse. The Cambridge Law Journal, 67(3), pp.635-653.
The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering (1990). From: www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/ recommendations/ pdfs/FATF%20Recommendations%201990.pdf
Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (1995). From: www.un. org/ disarmament/wmd/nuclear/npt/text
UN Security Council Res. 1617 (2005). From: https://www.undocs. org/S/RES/1617%20(2005)
United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances (1988). From: www.unodc.org/ pdf/ convention_1988_en.pdf
United Nations Convention against Transnational Organized Crime (2000). From: www.unodc.org/documents/middleeastandnorthafrica/organised-crime/UNITED_NATIONS_CONVENTION_AGAINST_TRANSNATIONAL_ORGANIZED_CRIME_AND_THE_PROTOCOLS_THERETO.pdf
Van, F.; Anthony B. & Chambers, K. (2012). Tax Havens. University of Queensland Press Pacific studies series.
Vlcek, W. (2018). Global financial governance and the informal: limits to the regulation of money Crime. Law and Social Change, 69, pp.249–264.
Financial Action Task Force (FATF) in the Global Economy and International Politics: Analysis of the Behavior Pattern of the FATF towards Iran
Rahim Baizidi
Head of International Relations Department, Institute for Strategic Research, Ph.D in International Relations, University of Tehran; Tehran, Iran. rahimbaizidi@ut.ac.ir
Abstract
The Financial Action Task Force (FATF) was initially established to combat money laundering, and later objectives such as combating transnational organized crime, countering the financing of terrorism, and the proliferation of weapons of mass destruction were added to its mission. The activities of FATF are based on the 40 main recommendations of this institution, the interpretive texts of which are also attached to these recommendations. The basis for the legitimacy of the FATF recommendations is some UN conventions and resolutions. This institution gained more power, especially after the 9/11 terrorist attacks, to the point where it is considered one of the most important international regimes in the field of financial and banking standards. The main issue in this regard is the position of the FATF in the global economic system, international politics and also its behavior pattern towards Iran. In response to this question, it has been hypothesized that the FATF is part of the international banking and financial regime, which, by referring to international conventions and UN resolutions, has increased its international legitimacy and sought to It has expanded its supranational authority and influence in the fields of global economics and international politics. To address this question, we first examine the important international instruments in the field of combating money laundering that led to the formation of the FATF. Following is a trend study of the historical development of the FATF to use the descriptive-analytical method to examine the position of the Financial Action Task Force in the global economy and international politics. Finally, a comprehensive analysis of the FATF's exposure to Iran over the past two decades is presented.
Keywords: Keywords: The Financial Action Task Force (FATF), Iran, Global Economy, International Politics, International Regimes
گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل:
تحلیل الگوی رفتاری گروه ویژه در قبال ایران1
رحیم بایزیدی
مدیر گروه روابط بین‌الملل پژوهشکده تحقیقات راهبردی، دکتری روابط بین الملل، دانشگاه تهران، تهران، ایران rahimbaizidi@ut.ac.ir
چکیده
گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، یکی از نهادهای مهم مالی جهان است که در ابتدا با هدف مبارزه با پول‌شویی از طریق تنظیم استانداردهای مالی و قانونگذارانه تأسیس شد و بعدها اهدافی همچون مبارزه با جرایم سازمان‌یافتۀ فراملی، مقابله با تأمین مالی تروریسم و اشاعۀ تسلیحات کشتار جمعی نیز به منظومه مأموریت‌های این نهاد افزوده شد. بن‌مایۀ فعالیت‌های گروه ویژه را چهل توصیۀ اصلی این نهاد تشکیل می‌دهد که متون تفسیری آنها نیز ضمیمۀ این توصیه‌ها شده است. مبنای مشروعیت توصیه‌های گروه ویژه را برخی کنوانسیون‌ها و قطعنامه‌های سازمان ملل تشکیل می‌دهد. این نهاد به‌خصوص پس از بروز حملات تروریستی یازده سپتامبر، قدرت بیشتری پیدا کرد تا جایی که از آن به‌عنوان یکی از مهم‌ترین رژیم‌های بین‌المللی در حوزۀ مالی و بانکی یاد می‌شود. پرسش اساسی که در این زمینه مطرح می‌شود، جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در نظام اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل و همچنین الگوی رفتاری آن در قبال ایران است. در پاسخ به این پرسش، این فرضیه طرح گردیده که گروه ویژه اقدام مالی بخشی از رژیم بانکی و مالی بین‌المللی است که با ارجاع به کنوانسیون‌های بین‌المللی و قطعنامه‌های سازمان ملل، ضمن کسب مشروعیت؛ حوزۀ اقتدار، اختیارات و اثرگذاری فراحاکمیتی خود را در عرصه‌های اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل گسترش داده است. برای پرداختن به این مسئله، ابتدا به اسناد مهم بین‌المللی در زمینۀ مبارزه با پول‌شویی که زمینه‌ساز تشکیل گروه ویژه اقدام مالی بوده‌اند، اشاره شده است. در ادامه بررسی روندپژوهانه‌ای از تحول تاریخی گروه ویژه انجام شده تا با استفاده از روش توصیفی - تحلیلی به جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل پرداخته شود. درنهایت نیز تحلیل جامعی از الگوی رفتاری گروه ویژه اقدام مالی در مواجهه با ایران در طول دو دهۀ اخیر به‌عنوان مطالعۀ موردی ارائه شده است.
واژه‌های کلیدی: گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، ایران، اقتصاد جهانی، سیاست بین‌الملل، رژیم‌های بین‌المللی
تاریخ دریافت: 01/05/1400 تاریخ بازبینی: 17/06/1400 تاریخ پذیرش: 23/07/1400
فصلنامه سازمان‌های بین‌المللی، سال 4، شماره 3، پاییز 1400، صص 363-396
[1] . این یک مقاله دسترسی آزاد تحت مجوز CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/ licenses/by-nc-nd/4.0/) است.
مقدمه
«گروه ویژه اقدام مالی (FATF)»1 که در این مقاله «گروه ویژه» خوانده می‌شود، نهادی است که در سال 1989 توسط «گروه 7 کشور صنعتی»2 با هدف مبارزه با «پول‌شویی»3 تأسیس شد. از زمان تأسیس این نهاد در سال 1989 و به‌خصوص پس از وقوع حملات 11 سپتامبر 2001 که مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیز به وظایف و مأموریت‌های این نهاد سپرده شد، دامنۀ اختیارات گروه ویژه مدام در حال افزایش بوده است. از سال 2008 و با افزایش تنش در حوزۀ هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران، مأموریت ممانعت از تأمین مالی اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی هم به مأموریت‌های قبلی گروه ویژه اضافه شد. این گروه با همکاری دیگر نهادهای بین‌المللی ذی‌نفع با هدف حفاظت از نظام مالی بین‌المللی در برابر سوءاستفاده‌ها برای شناسایی آسیب‌پذیری کشورها در سطح ملی فعالیت می‌کند. گروه ویژه به دلیل تنوع نظام‌های حقوقی، اجرایی و عملیاتی در کشورها، توصیه‌های یکسانی دارد؛ اما تدابیر اجرایی آنها متفاوت است. قدرت‌های بزرگ اقتصادی جهان، ازجمله آمریکا، معمولاً از ابزارهایی همچون «سوئیفت»4 و «جهانی روایی دلار» برای کنترل تراکنش‌های مالی جهانی استفاده می‌کردند، اما یکی از بزرگترین نواقص ابزارهای مزبور، تراکنش‌های داخلی در درون سایر کشورها بوده است که از چهارچوب رصدی این قدرت‌ها خارج بوده است، بر همین اساس گروه ویژه اقدام مالی، به‌عنوان نهادی هماهنگ‌کننده آغاز به کار کرد تا مانع از فعالیت‌های پول‌شویانه در سایر کشورها شود (FATF, 2021).
منابع مشروعیتی متعددی برای توصیه‌های گروه ویژه در نظر گرفته شده است؛ اما اصلی‌ترین منبع مشروعیت توصیه‌ها و الزامات گروه ویژه اقدام مالی مربوط به «قطعنامه 1617 شورای امنیت سازمان ملل متحد» است. در این قطعنامه به لزوم اجرای توصیه‌های گروه ویژه تأکید شده است. البته ذکر این نکته لازم است که این قطعنامه فاقد ابزار رصد و تنبیه است؛ لذا بیش از اینکه جنبۀ اجرایی و الزام آور داشته باشد، ماهیت توصیه‌ای دارد (UN Security Council Res. 1617, 2005).
جدول 1. اعضا، دفاتر منطقه‌ای و نهادهای همکارِ گروه ویژه اقدام مالی (FATF)
اعضا، دفاتر منطقه‌ای و نهادهای همکارِ گروه ویژه اقدام مالی (FATF) | |
اعضا | آمریکا، آلمان، انگلیس، ایتالیا، آرژانتین، ایرلند، اتریش، ایسلند، استرالیا، پرتغال، برزیل، بلژیک، دانمارک، چین، فنلاند، فرانسه، یونان، هنگ‌کنگ، هند، ژاپن، کانادا، کره جنوبی، لوکزامبورگ، مالزی، مکزیک، هلند، نیوزیلند، نروژ، سنگاپور، آفریقای جنوبی، اسپانیا، سوئد، سوئیس، ترکیه، اسرائیل،کمیسیون اروپا، شورای همکاری خلیج فارس |
اعضای ناظر | اندونزی |
دفاتر منطقه‌ای | اروپا، آمریکای لاتین، کارائیب، آسیا - پاسیفیک، جنوب آفریقا، شرق آفریقا، غرب و مرکز آفریقا، خاورمیانه و شمال آفریقا، اوراسیا |
سازمان‌های همکار | صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، پلیس بین‌الملل (اینترپل)، بانک مرکزی اروپا، کمیته نظارت بانکی بال، سازمان بین‌المللی کمیسیون‌های اوراق بهادار، دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرایم سازمان ملل، کمیته ضد تروریسم شورای امنیت سازمان ملل |
با وجود مطالبی که در مورد گروه ویژه اقدام مالی مورد اشاره قرار گرفت، روند صعودی اقتدار و اختیارات این نهاد در ساختار اقتصاد جهانی و همچنین سیاست بین‌الملل، کمتر مورد بررسی قرار گرفته است. در این زمینه پرسش اساسی این است که «جایگاه گروه ویژه اقدام مالی در اقتصاد جهانی و سیاست بین‌الملل و همچنین الگوی رفتاری آن در قبال ایران چگونه است؟». با توجه به هدف اولیه گروه ویژه اقدام مالی که مبارزه با پول‌شویی بوده است؛ پاسخ به این پرسش در درجۀ اول مستلزم بررسی روند تحولی این نهاد در پرتو اسناد بین‌المللی مبارزه با پول‌شویی است.
1. تحول تاریخی گروه ویژه اقدام مالی در پرتو اسناد بین‌المللی مبارزه با پول‌شویی (FATF)
با استناد به هدف اولیه «مبارزه با پول‌شویی» در فرایند تأسیس گروه ویژه اقدام مالی، لازم است تا روندپژوهی تاریخی از برخی اسناد مهم بین‌المللی در این زمینه ارائه گردد که مقدمه‌ساز تأسیس این نهاد بوده‌اند. به‌طور خاص توجه نظام‌های قضایی به جرم پول‌شویی از دهۀ 1920 آغاز شد. در طول دو دهۀ 1920 و 1930 پول‌شویی به‌خصوص در آمریکا رواج بسیاری پیدا کرده بود و به معضلی اساسی در بهداشت مالی این کشور تبدیل شده بود؛ در این زمان، مجرمانی همچون «آل کاپون»5، «می‌یر لنسکی»6 و «لوسیانو»7 برای فرار از پرداخت مالیات و همچنین مقابله با نظارت احتمالی پلیس از پول‌شویی استفاده می‌کردند تا پول‌های به‌دست آمده از اعمال مجرمانه را با پول‌های حاصل‌شده از فرایندهای مشروع درآمدزایی ترکیب کرده و بدین‌ترتیب، امکان استفادۀ آزادانه از این منابع داشته باشند (Ryder, 2008). در دهه‌های بعدی، مهاجرت و جریان بین‌المللیِ سرمایه انسانی رشد بیشتری پیدا کرد که منجر به تسهیل در فرایندهای انتقال سرمایۀ مالی شد (شیرخانی و بایزیدی، 1398). در این دوره، پول‌شویی نیز ابعاد بین‌المللی پیدا کرد؛ بدین معنی که برخی از مجرمان سرمایه‌های به‌دست آمده از اعمال غیرقانونی را به خارج از کشور منتقل کرده و در آنجا سرمایه‌گذاری می‌کردند تا از نظارت پلیس در کشورهای مبدأ در امان بمانند. این تحول باعث شد تا اسناد متعدد بین‌المللی در زمینۀ مبارزه با پول‌شویی به تصویب برسد که برخی از آنها به شرح ذیل می‌باشد:
● کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه قاچاق مواد مخدر و مواد روان‌گردان (کنوانسیون وین، 1988)؛
● کنوانسیون استراتسبورگ (1990)؛
● توصیه‌های چهل‌گانه گروه ویژه اقدام مالی (1990) و اصلاحیه و متمم‌های آن در سال‌های 1996، 2001، 2003، 2004 و 2012؛
● دستورالعمل‌های سه‌گانه اتحادیه اروپا در سال‌های 1991، 2001 و 2005؛
● کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تأمین مالی تروریسم (1999)؛
● کنوانسیون پالرمو (2000).
فارغ از تحولات بین‌المللی در زمینۀ اسناد مرتبط با پول‌شویی، گروه ویژه، حاصل روندی است که از ابتدای دهۀ 1970 تا اواخر دهۀ 1980 در نظام بین‌الملل جریان داشت. در طول این دو دهه، با توجه به کثرت کشورها در سازمان ملل، قدرت‌های بزرگ به این جمع‌بندی رسیدند که دیگر نمی‌توانند از سازمان ملل برای پیشبرد اهداف سیاسی و اقتصادی خود بهره ببرند و لازم است خارج از این سازمان و به‌موازات آن، نهادهای قدرتمندی را ایجاد کنند که حافظ نظم بین‌المللی موردنظر آنها باشد (Nance, 2017). گروه ویژه یکی از این سازمان‌ها بود که علاوه بر هدف مقابله با پول‌شویی، می‌توانست نقش رژیمی ژئواکونومیک بین‌المللی را ایفا کند. این نهاد در مسیر تکامل خود، مراحل زیر را طی کرده است:
1-1. دوران قبل از تأسیس گروه ویژه (1970-1988)
تلاش‌های اولیه برای تأسیس گروه ویژه مربوط به دهۀ 1970 بود که گسترش باندهای قاچاق مواد مخدر و جرائم سازمان‌یافته، موضوع پول‌شویی را به دغدغه‌ای جدی برای قدرت‌های مالی و به‌ویژه «گروه ۷» تبدیل کرد و تلاش برای تدوین قوانین مبارزه با پول‌شویی تشدید شد. همچنین رشد انفجاری و بی‌سابقۀ تبادلات مالی فیزیکی و الکترونیکی در دهۀ ۱۹۸۰ باعث شد راه‌های استفاده از شبکۀ مالی جهانی برای پول‌شویی بیشتر و دغدغۀ پول‌شویی باز هم جدی‌تر شود (Ryder, 2008). استفادۀ سیاسی از شبکه مالی در دهۀ ۱۹۸۰ با هواپیماربایی و گروگان‌گیری افزایش یافت و هم‌زمان شبکه‌های قاچاق مواد مخدر شروع به انباشت سرمایه در حد گسترده‌ای کردند. نخستین‌بار در بحث مبارزه با مواد مخدر بود که نگاه‌ها متوجه جلوگیری از دسترسی قاچاقچیان به شبکۀ مالی شد. آمریکا بعد از جنگ ویتنام نگران افزایش مصرف مواد مخدر در این کشور بود و به همین دلیل جنگ با مواد مخدر را آغاز کرد؛ اما این رویکرد که عمدتاً بر دستگیری خیابانی و بازداشت دلالان بزرگ مبتنی بود، به نتیجۀ مطلوب نرسید و جلوگیری از دسترسی قاچاقچیان به پول حاصل از قاچاق مواد مخدر مورد توجه قرار گرفت. از طرف دیگر معلوم شد این شیوه زمانی مؤثر خواهد بود که کشورهای دیگر هم همکاری کنند (Nance, 2017).
1-2. تصویب کنوانسیون وین (1988)
در چنین فضایی که پیشتر شرح آن آمد، بهره‌گیری از سازمان ملل مورد توجه قرار گرفت و کنوانسیون ۱۹۸۸ مبارزه با قاچاق غیرقانونی مواد مخدر و مواد روان‌گردان، موسوم به «کنوانسیون وین»8 تصویب شد که ایران هم در سال ۱۳۷۰ به آن پیوست. در این سال همچنین برای نخستین‌بار «استانداردهای بازل» از بانکداران پذیرفته شد که اساس آن رویکرد «شناخت مشتری» (KYC)9 بود که بر پایۀ آن بانک‌ها باید مشتریان خود را می‌شناختند. این رویکرد در دهۀ ۱۹۷۰ برای حفظ اعتبار بانک‌های سوئیسی و جلوگیری از فرار مالیاتی آنها در سوئیس مطرح شد و در دهۀ ۱۹۹۰ یکی از ارکان گروه ویژه شد. با این رویکرد بانک‌ها با نهادهای انتظامی و امنیتی ارتباط برقرار کردند تا بتوانند اطلاعات لازم را دربارۀ مشتریان به‌دست آورند. تا آن زمان مطلع کردن نهادهای امنیتی نسبت به مشتریان مشکوک در دستور کار نبود (United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988). در دهۀ ۱۹۸۰ هم‌زمان با دو اتفاق جدا از هم، یعنی مبارزه با پول‌شویی و معرفی استانداردهای بازل در بانکداری، در حوزۀ حقوق بین‌الملل، اتفاق دیگری رخ داد که همانا جنایی یا کیفری کردن پول‌شویی بود. آمريكا، فرانسه و بریتانیا از اقدامات کنوانسیون ضد مواد مخدر ۱۹۸۸ وین سازمان ملل رضایت نداشتند و به‌دنبال یافتن راهی مؤثرتر بودند؛ بنابراین دولت «ریگان» با همین هدف در اجلاس ۱۹۸۸ «گروه ۷» پیشنهاد تشکیل گروه جدیدی را مطرح کرد که به دلیل مخالفت فرانسه تصویب نشد.
1-3. تصویب تأسیس گروه ویژه اقدام مالی (1989)
در ادامۀ این تحولات گروه 7 کشور صنعتی، اقدام به فراهم‌سازی مقدمات تأسیس گروه ویژه برای مبارزه با پول‌شویی نمودند. درنهایت در سال ۱۹۸۹ در اجلاس سران گروه 7 کشور صنعتی در فرانسه، رئیس جمهور آمریکا و فرانسه دربارۀ ایجاد گروهی موقت به‌منظور تقویت مبارزه با پول‌شویی به توافق رسیدند که «گروه ویژه اقدام مالی» (FATF) نام گرفت و بدین‌ترتیب گروه ویژه درخلال پانزدهمین اجلاس گروه 7 کشور صنعتی در پاریس که بین 14 تا 16 ژوئیه 1989 برگزار شد، با هدف مبارزه با روند روبه‌رشد پول‌شویی به‌صورت رسمی تأسیس شد (FATF, 2017). قرار شد که گروه موقت حداقل پانزده سال به کار خود ادامه دهد و دستور کار مبارزه با پول‌شویی را تعیین کند. بی‌اعتمادی به سازوکار سازمان ملل، نقش مهمی در ایجاد گروه ویژه داشت و به همین دلیل دبیرخانۀ آن در پاریس و در مقر «سازمان توسعه همکاری‌های اقتصادی» (OECD)10 قرار گرفت و این نهاد در عمل نهادی جهان‌اولی و غربی شد و پیوستن به گروه ویژه هم مثل سازمان توسعۀ همکاری‌های اقتصادی تابع دستورالعمل‌های سخت‌گیرانه شد. قدرت اصلی در گروه ویژه از ابتدا در اختیار عده‌ای خاص بود و قواعد مكتوب چندانی هم وجود نداشت؛ بنابراین آمریکا، فرانسه و بریتانیا نفوذ اصلی را در تعیین خط‌مشی‌ها داشتند. اکنون این روند به دلیل پیوستن سایر کشورها، ازجمله چین و روسیه تعدیل شده، اما هنوز پررنگ است.
1-4. تصویب و اصلاحیه توصیه‌ها (از 1990):
در سال ۱۹۹۰، یعنی یک سال پس از تأسیس گروه ویژه، این مجموعه، چهل توصیه را دربارۀ مبارزه با پول‌شویی تصویب کرد. در مذاکرات و جلسات منتهی به تصویب این توصیه‌ها، وزارت خزانه‌داری آمریکا ریاست گروه حقوقی را بر عهده داشت و در کیفری کردن پول‌شویی نقش عمده‌ای ایفا کرد؛ اما نتوانست گزارش‌های دوره‌ای را تصویب کند. علاوه بر اینها به پیشنهاد سوئیس، رویکرد «شناخت مشتری»11 هم تصویب شد. بیشتر این توصیه‌ها به نظارت مالی بر بانک‌ها معطوف بود و توجه چندانی به همکاری بین‌المللی نشده بود. کنوانسیون تطهير، بازرسی، توقیف و مصادرۀ عواید ناشی از جرم شورای اروپا در استراسبورگ فرانسه در شش ماده تصویب شد که در چهار شکل، مبارزه با پول‌شویی را توصیه می‌کرد و در اصل، مقدمه و اساس «کنوانسیون پالرمو» در سال ۲۰۰۰ بود (The Forty Recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering, 1990). این توصیه‌ها پس از تصویب در پنج مقطع زمانی اصلاح شدند. در اصلاحات اول (1993) این نهاد نظارت بر مؤسسات و شرکت‌های پوششی را افزایش داد (FATF Annual Report, 1993-1994). در اصلاحیه دوم (1996) گروه ویژه بر بسط دامنۀ تعریف پول‌شویی و فراتر رفتن از جرائم مواد مخدر رخ داد و همچنین قرار بر این شد تا کشورها مجبور به گزارش‌دهی شوند و علاوه بر این با توجه به رویکرد برخی کشورها همچون ژاپن، فقط تخلف‌های جدی جرم محسوب شود (FATF Recommendations, 1996). در اصلاحیه سوم (2003) مؤسسات غیربانکی و غیرمالی مشمول نظارت گروه ویژه قرار گرفت و همچنین حداقل بیست نوع جرم قابل استناد تعریف شد. در اصلاحیه چهارم (2004)، با افزودن نُه توصیه جدید، شمار توصیه‌های گروه ویژه به 49 مورد افزایش یافت. در اصلاحیه پنجم توصیه‌ها (2012)، مبارزه با اشاعه هسته‌ای نیز به توصیه‌های گروه ویژه افزوده شد و علاوه بر این، نُه توصیه‌ای که پیشتر به توصیه‌های این نهاد افزوده شده بود، در چهل توصیه قبلی ادغام شدند و لذا شمار توصیه‌ها مجددا به عدد چهل کاهش یافت (FATF Recommendations, 2012).
1-5. آغاز اقدامات تقابلی علیه ترکیه و اتریش (1996 و 2000)
ازجمله تحولات مهم در سال 1996 شروع مکانیسم اقدامات تقابلی بود که این نهاد بر اساس «توصیه 21» در دستور کار خود قرار داده بود. بیشتر این اقدامات ذیل عنوان «تحریم» شناخته می‌شد. اقدامات تقابلی گروه ویژه در آن دوره بر این هدف متمرکز بود که دولت‌ها را به جرم‌انگاری از پول‌شویی وادار کنند. نخستین مورد در این زمینه دولت ترکیه بود که پس از دعوت‌های مکرر این نهاد، هنوز اقدامی در این زمینه انجام نداده بود؛ بنابراین گروه ویژه با انتشار بیانیه‌ای عمومی از تمامی نهادها و افراد خواست تا تراکنش‌های خود را با افراد و نهادهای داخل ترکیه محدود سازند (Mugarura, 2016). این مسئله در سال 2000 نیز در قبال اتریش پیگیری شد. برخی از قوانین بانکداری اتریش اجازۀ فعالیت مخفیانه بانکی را به برخی از افراد و نهادها می‌داد. این مسئله باعث شده بود تا کمیسیون اروپا از سال 1999 تحقیقات خود را در این زمینه آغاز کند. در سوم فوریه سال 2000، گروه ویژه دولت اتریش را تهدید به تعلیق از این نهاد و حتی تحریم کرد؛ مگر اینکه این کشور دو شرط مهم این نهاد را پذیرفته و تا سال 2002 اجرایی کند. سرانجام دولت اتریش در سال 2000 در بیانیه‌ای اعلام کرد که با استانداردهای گروه ویژه همکاری خواهد کرد و قوانین مربوط را نیز به تصویب رسانید (Mugarura, 2016).
1-6. نظارت فرانهادی (1998) و انتشار لیست سیاه (2000)
گروه ویژه از سال 1998 در تحولی اساسی‌تر وارد فرایند نظارت بر کشورهای غیرعضو شد. این مکانیسم به گروه ویژه اجازه می‌داد تا سایر کشورهایی که عضو این نهاد نیستند و نهادهای غیر عضو و به‌طور مشخص مراکز مالی فراساحلی (OFC) را نیز تحت تأثیر قرار دهد؛ چون می‌دانستند عدم عضویت می‌تواند مزایایی را برای کشورهای غیرعضو در بر داشته باشد و سرمایه‌های خارجی را جذب کند (Van Fossen & Chambers, 2012). در ادامۀ این فرایند، گروه ویژه اقدامات تقابلی خود را برای تنبیه کشورها آغاز کرد که مهم‌ترین آنها انتشار لیست سیاه (از سال 2000 به بعد) بود. لیست سیاه (فهرستی که کشورهای عضو نباید با آنها همکاری کنند) نخستین‌بار برای اخطار به پانزده عضو برای همکاری بیشتر منتشر شد. گواتمالا، اندونزی، میانمار، نیجریه، فیلیپین، روسیه و اسرائیل در این فهرست قرار داشتند. در سال 2000، ارتباط گروه ویژه با نهادهای اجتماعی و بخش خصوصی نیز گسترش یافت و توجه به رابطۀ پول‌شویی با فساد در گروه ویژه و تدوین استانداردهای لازم در این زمینه از طرف «گروه ولفسبورگ»12 انجام شد که زمینه‌ساز ارتباط گروه ویژه با بخش خصوصی و جامعۀ مدنی شد.
1-7. تصویب کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تأمین مالی تروریسم «CFT» (1999)
در سال 1999، «کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تأمین مالی تروریسم» و دستورالعمل‌های شفافیت در سیاست‌گذاری مالی و پولی در سازمان ملل تصویب و سپس وارد دستور کارِ گروه ویژه شد. این کنوانسیون در پی حمله به کنسولگری و سفارت آمریکا در آفریقا در دهۀ ۱۹۹۰ تصویب شد. رکن اصلی مبارزه با تأمین مالی تروریسم همین کنوانسیون است. از همین سال گروه ویژه، انتشار دستورالعمل شفافیت در سیاست‌گذاری‌های مالی و پولی را در دستور کار خود قرار داد. این دستورالعمل حاصل افزایش همکاری گروه ویژه با صندوق بین‌المللی پول از سال ۱۹۹۶ بود و به‌منزلۀ افزایش تأثیرگذاری آن بر تصمیمات این نهاد تلقی می‌شد (International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, 1999). افزوده شدن هشت توصیۀ مربوط به مبارزه با تأمین مالی تروریسم به توصیه‌های گروه ویژه، چند هفته بعد از حوادث ۱۱ سپتامبر روی داد. در گام بعدی، گروه ویژه قطعنامه بسیار مهم و بحث‌برانگیز 1373 شورای امنیت را دربارۀ اجباری شدن پیوستن کشورهای عضو سازمان ملل به کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با تأمین مالی تروریسم رقم زد.
1-8. تصویب کنوانسیون پالرمو (2000)
از دیگر تحولات سال 2000، تصویب «کنوانسیون پالرمو» بود که جرائم سازمان‌یافتۀ فراملی را نیز به شمول توصیه‌های گروه ویژه افزود (United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 2000).
1-9. تصویب قطعنامه 1617 شورای امنیت سازمان ملل (2005)
در سال 2005 رابطۀ بین نقل‌وانتقال پول نقد و پول‌شویی در کانون توجه و سیاست‌گذاری گروه ویژه قرار گرفت. همچنین پس از اینکه سازمان ملل قطعنامه 1617 شورای امنیت را تصویب کرد، گروه ویژه به‌عنوان تدوین‌کننده استانداردهای پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم معرفی شد. تصویب این قطعنامه وجه الزام‌آور بیشتری به توصیه‌های گروه ویژه داد (UN Security Council Res. 1617, 2005).
2. گروه ویژه در نظام اقتصاد جهانی
تحت‌تأثیر روند تکاملی گروه ویژه، این نهاد توانسته به حوزه‌های متعددی از قبیل سیاست، اقتصاد و حقوق کشورها ورود کند. نخستین و شاید مهم‌ترین نکته دربارۀ ساختار و جایگاه گروه ویژه، افزایش مستمر قدرت آن از سال ۱۹۸۹ تاکنون بوده است. «راجر ویلکینز»13، رئیس سابق گروه ویژه، در این زمینه می‌گوید:
«گروه ویژه از کارگروهی کوچک که هدف از ایجاد آن یافتن راه‌حلی برای مقابله با تجارت جهانی مواد مخدر بوده تبدیل به تدوین‌کننده استانداردهای جهانی حفاظت از نظ
ام بین‌الملل در برابر پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و دیگر اشکال سوءاستفاده شده است. واقعیت هم این است که گروه ویژه به‌پاس حمایت‌های مستمر قدرت‌های بزرگ و به‌خدمت گرفتن نهادهای مختلف بین‌المللی نظیر صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی و در رأس همه شورای امنیت سازمان ملل و بهره‌گیری از فرصت‌های بین‌المللی نظیر حادثه ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ توانسته است اصلی‌ترین نهاد حفظ یکپارچگی و امنيت نظام مالی بین‌المللی باشد.» (FATF 25 Years Beyond, 2014).
2-1. گروه ویژه در اقتصاد و مالیه بین‌الملل
در بُعد اقتصادی و مالی، گروه ویژه به جایی رسیده است که «صندوق بین‌المللی پول» و «کمیته بازل»14 و ده‌ها نهاد تخصصی اقتصادی در خدمت تدوین پیشرفته‌ترین استانداردهای فنی برای آن هستند. امروزه در حوزۀ مالی بانکداری و بیمه اكثر راه‌ها به گروه ویژه ختم می‌شود. دلیل دیگر قدرتمندی گروه ویژه در ماهیت پویای توصیه‌های آن نهفته است؛ یعنی توصیه‌های آن همواره در حال به‌روز شدن است؛ بی‌آنکه معاهده‌ای این امر را محدود کند. گروه ویژه می‌تواند بدون محدودیت در حوزه‌های مختلفی واردشده و استاندارد و مقررات وضع کند و با سازوکارهایی که دارد دولت‌ها را وادار به اجرای آنها نماید؛ یعنی نقش گروه ویژه در نظام مالی جهانی در عمل شبیه نقش شورای امنیت در امنیت بین‌المللی است؛ بی‌آنکه محدودیت‌های قانونی و حقوقی آن را داشته باشد. گروه ویژه حتی نظارت بر رفتار مالی کشورهای غیرعضو خود را هم در دستور کار قرار داده است؛ آن هم با این استدلال که رفتار آنها بر ثبات نظام مالی جهانی اثرگذار است و این نهاد حق دارد در آن ورود کند. درست شبیه استدلال طرفداران تفسير موسع از منشور سازمان ملل در حمایت از ورود شورای امنیت به حیطه قانون‌گذاری بین‌المللی که می‌گویند چون منشور وظیفه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را وفق ماده ۴۲ به شورای امنیت واگذار کرده است، این شورا می‌تواند در هر موضوع مرتبط با تهدید صلح و امنیت بین‌الملل ورود کند. بر همین اساس است که شورای امنیت خروج کره‌شمالی از معاهده منع گسترش را تأیید نمی‌کند؛ حال آنکه در ماده ۱۰ پیمان مزبور، به‌صراحت بر حق خروج اعضا تأکید شده است (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, 1995).
به طریق اولی گروه ویژه از «صندوق بین‌المللی پول»15، بانک جهانی و سازمان‌های دیگر نیز قدرتمندتر است و برای تقویت خود از ابزارهای حقوقی، اقتصادی و سیاسی بهره‌مند است. از نظر حقوقی «شورای امنیت سازمان ملل» بالاترین رکن این سازمان و مسئول حفظ امنیت بین‌الملل، طی قطعنامه «۱۶۱۷» در سال ۲۰۰۵ گروه ویژه را به‌عنوان اصلی‌ترین تدوین‌کنندۀ استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم به رسمیت شناخته است. ضمن اینکه قطعنامه «۱۳۷۳» شورای امنیت در سال ۲۰۰۱ هم دولت‌های عضو را موظف کرده است که به پیمان CFT بپیوندند. به بیان دیگر موقعیت حقوقی گروه ویژه از طریق تقویت موقعیت حقوقی مبارزه با تروریسم در نظام بین‌الملل تقویت می‌شود و این درحالی است که برخی حقوق‌دانان بین‌المللی از تبدیل شدن مبارزه با تروریسم به یک قاعده عرفی (فراتر از تعهدات دولت‌ها بر اساس معاهدات دوجانبه، چندجانبه یا بین‌المللی) سخن می‌گویند، قاعده‌ای که استثنا برنمی‌تابد (نمامیان و عباسی، 1391).
2-2. نقش گروه ویژه در استانداردهای بانکداری
گروه ویژه در طول حیات خود اثرات بسیاری بر استانداردهای بانکداری در حوزه‌هایی مثل شفافیت مالی حسابرسی و سوءاستفاده بزهکاری از نظام بانکی داشته است. این موقعیت باعث شده تا این نهاد قادر به تحمیل معیارهای خود بر نظام بانکداری کشورها شود. بسیاری از کشورها و حتی بانک‌های خصوصی نیز با توجه به تقویت جهانی‌شدن اقتصادی و روندهای همگرایی، رعایت این استانداردها را به فعالیت در خارج از نظام مالی و بانکی جهانی ترجیح می‌دهند (Vlcek, 2018).
سیاسی کردن نظام مالی جهانی یا نگاه سیاسی به آن، واقعیتی است که قدرت‌های غربی و در رأس آنها آمريكا آن را انجام داده‌اند. این کشورها پیشتر نیز با استفاده از ابزارهایی همچون جهان‌روایی دلار و یا تحریم‌ها، اقتصاد بین‌المللی را بیش از پیش سیاسی کرده بودند. به بیان ساده‌تر هدف این قدرت‌ها، این است که به دولت‌های مخالف نظم جهانی موجود اجازه ندهند به‌آسانی از نظام مالی جهانی برای تجارت و صادرات و واردات بهره‌مند شوند. شاید به همین دلیل است که برخی دولت‌ها متوجه شبکه مالی غیررسمی جهانی شده‌اند که به‌موازات شبکه رسمی فعالیت می‌کند و حتی از نظر عده‌ای در حال گسترش است؛ اما واضح است که خطر کار کردن در شبکه‌های غیررسمی به‌مراتب بیشتر است. نکتۀ قابل‌تأمل این است که گروه ویژه هم از اواسط دهۀ ۱۹۹۰ تلاش زیادی کرده تا به‌نوعی بر این شبکۀ غیررسمی مالی در دنیا نظارت داشته باشد و این نشان از اهمیت مبادلات غیررسمی تجاری در دنیا دارد. ضمن اینکه نباید فراموش کرد این شبکۀ غیررسمی هم به‌موازات شبکۀ مالی رسمی جهانی در حال روزآمد کردن روش‌های خود است و هر روز از تکنیک‌های جدیدی استفاده می‌کند. بخش عمدۀ محدودیت‌ها و البته فرصت‌هایی که گروه ویژه ایجاد می‌کند در بخش مالی رسمی است و در ارزیابی اثرات آن باید به این نکتۀ بسیار مهم توجه داشت (Vlcek, 2018).
2-3. رویکردهای اقتصادی و مالی گروه ویژه اقدام مالی
برخی از رویکردهای اقتصادی و مالی گروه ویژه را می‌توان در موارد زیر بررسی کرد:
توصیه‌های گروه ویژه، به‌ویژه در بُعد فنی و مالی با هدف شفافیت در نظام مالی و بانکداری کشورها است؛ فارغ از اینکه شفافیت مزبور به سود یا زیان چه کسانی باشد. واقعیت این است که گاهی کارگزاران بخش مالی و در رأس آنها بانک‌ها با ندادن آمارهای درست یا دستکاری آمار و ارقام حتی مسئولان کشور خودشان را هم با شیوه‌های پیچیده سردرگم کرده، به‌نوعی فریب می‌دهند؛ مثلاً آنها با دستکاری آماری، بانک زیان‌ده را سودده معرفی می‌کنند تا جایی که حتی خود مسئولان بانک هم تصویر دقیقی از وضعیتشان نداشته باشند. FATF با معرفی و اجرای استانداردهای پیشرفتۀ بانکداری باعث بیشتر شدن شفافیت مالی آنها می‌شود. نهادهای مالی موظف هستند ذی‌نفعان واقعی را هم شناسایی و شفاف‌سازی کنند؛ یعنی بدانند انتقال‌دهنده و دریافت‌کنندۀ پول افراد «واقعی» بوده و نام‌های «پوششی و غیرواقعی» نیستند (Pisa, 2019).
نخستین توصیه گروه ویژه از بین توصیه‌های چهل‌گانه برای مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، اتخاذ رویکرد ریسک‌محور است؛ رویکردی که بانک‌های سوئیس از دهۀ ۱۹۷۰ و با طرح ایدۀ «مشتری خود را بشناس» (KYC) آغاز کردند و در ادامه در طول چند دهه تکامل یافت. رویکرد ریسک‌محور در مقابل رویکرد دستورالعمل و مقررات‌محور قرار دارد که در آن هدف اصلی مجازات پول‌شویی و کشف جرم است؛ حال آنکه در رویکرد ريسک‌محور هدف اصلی پیش‌گیری از وقوع پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم است. اساس این رویکرد اتخاذ اقدامات پیشگیرانه و داشتن هوشیاری لازم نسبت به امکان سوءاستفاده از شبکۀ مالی برای پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم است. بانک‌ها و مؤسسات مالی نباید فقط درصدد گزارش پس از وقوع جرم باشند، بلکه مهم‌تر از آن باید زمینه‌ها و امکان وقوع جرم را از بین ببرند و این امر به‌مراتب مهم‌تر است؛ یعنی بانک‌ها منتظر نمی‌مانند تا اقدامی انجام شود و سپس آن را گزارش کنند، بلکه همۀ تلاش خود را به‌کار می‌گیرند تا تأمین‌کنندگان مالی تروریسم از پول آنها سوءاستفاده نکنند (Pisa, 2019). رویکرد ریسک‌محور در اصل برگرفته از فلسفۀ «اقدامات پیش‌دستانه» است که دولت «جورج بوش» پسر و نومحافظه‌کاران، بعد از حادثه ۱۱ سپتامبر در ابعاد مختلف و به‌ویژه امنیتی آن را مطرح کردند. در آن زمان «دونالد رامسفلد»16، وزیر دفاع وقت آمریکا، می‌گفت که در این شرایط، روش‌های قدیمی مبارزه با تروریسم مبنی بر مقابله و آماده بودن در برابر حملات تروریستی جواب نمی‌دهد؛ بلکه آمریکا باید بر تروریست‌ها پیش‌دستی کرده، پیش از وقوع اقدامات تروریستی، آنها را شناسایی و با آنان مقابله کند. شنود مکالمات تلفنی به قصد جلوگیری از هرگونه اقدامات احتمالی تروریستی، ازجمله اقدامات جنجالی دولت جورج بوش پسر بدین‌منظور بود. این نگرش در حوزۀ کنترل تسلیحاتی منجر به اتخاذ راستی‌آزمایی منفی یا تضمین‌های امنیتی منفی شد؛ به این معنا که در راستی‌آزمایی فعالیت‌های هسته‌ای کشورها (از جمله ایران)، آژانس باید اصل را بر این قرار می‌داد که آن کشور تخلف کرده است؛ مگر آنکه غیر آن اثبات شود (Vlcek, 2018). این رویکرد گاه باعث شده تا بانک‌ها معیارهای روشنی دربارۀ تشخیص تأمین مالی تروریسم نداشته باشند.
ازنظر گروه ویژه، اتخاذ و اجرای رویکرد ریسک‌محور چنان اهمیت دارد که چهارده توصیه از توصیه‌های چهل‌گانه دربارۀ نحوۀ اجرای آن است. مهم‌تر اینکه توصیه‌های مرتبط، با توجه به تحولات</